Государственно-частное партнерство («ГЧП») в широком смысле – это форма взаимодействия государства и частного бизнеса в целях создания (включая строительство/реконструкцию) и эксплуатации социально-значимых объектов инфраструктуры и объектов информационных технологий («ИТ»). Основная идея ГЧП заключается в привлечении частных инвестиций и компетенций в сферу инфраструктуры, контролируемую государством.
Законодательство Российской Федерации предусматривает две основные детально урегулированные модели взаимодействия публичной и частной сторон на принципах ГЧП:
- концессионное соглашение, которое регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» («Закон о концессиях»);
- соглашение о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве, которое регулируется Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» («Закон о ГЧП (МЧП)»).
В настоящей статье мы разберем ключевые отличия этих правовых моделей, выделим ключевые особенности концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве («соглашение о ГЧП(МЧП)»). Более подробно об этом можно почитать в аналитическом материале «Обзор правовых моделей ГЧП-проектов».
За рамками настоящей статьи остается регулирование концессионных соглашений в отдельных сферах: особенности концессионных соглашений в отношении объектов информационных технологий рассмотрены в обзоре «ГЧП в IT: новые возможности», объектов культурного наследия – в материале «ОКН в ГЧП». Специфика концессий в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения освещена в обзоре «Руководство по подготовке коммунальных концессий».
Содержание
- Стороны концессии и соглашения о ГЧП (МЧП) Концессионное соглашение
- Право собственности на объект концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
- Объект концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
- Распределение эксплуатационных обязательств в концессии и соглашении о ГЧП (МЧП)
- Финансирование концессий и соглашений о ГЧП (МЧП) за счет публичной стороны
- Порядок заключения концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
- Согласование с антимонопольным органом изменения условий концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
- Залог объекта соглашения и прав по договору: различия концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
- Заключение
1. Стороны концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
Концессионное соглашение
Сторонами концессионного соглашения являются концедент (публичная сторона) и концессионер (частная сторона).
Концедентом может выступать Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в лице уполномоченных органов.
Концессионером может быть индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий и бюджетных учреждений), а также два или более юридических лица, действующих без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности).
Для иностранных лиц законодательством предусмотрены дополнительные ограничения на участие в концессионных проектах:
- в отношении зданий, строений и сооружений, предназначенных для складирования, хранения и ремонта имущества Вооружённых Сил, а также объектов их производственной и инженерной инфраструктуры («объекты ВС»);
- в отношении объектов ИТ;
- в отношении объектов транспортной инфраструктуры и связанных с ними транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров транспортом общего пользования («объекты транспортной инфраструктуры»).
Исключения из указанных ограничений для объектов ВС и объектов ИТ могут быть установлены международным договором Российской Федерации, федеральным законом или решением Президента Российской Федерации. Для объектов транспортной инфраструктуры – теми же актами, а также в отношении лиц из государств – членов ЕАЭС.
Соглашение о ГЧП (МЧП)
Сторонами соглашения о ГЧП (МЧП) являются публичный партнер и частный партнер.
Публичным партнером может быть РФ, субъект РФ или муниципальное образование в лице уполномоченных органов.
Частным партнером – только российское юридическое лицо. Индивидуальные предприниматели и объединения лиц по договору простого товарищества не могут выступать частными партнерами. Также частным партнером не могут быть государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения, публично-правовые компании, а также юридические лица, находящиеся под контролем РФ, субъекта РФ или муниципального образования.
Дополнительные ограничения в отношении иностранных лиц установлены в отношении объектов транспортной инфраструктуры и объектов ИТ.
2. Право собственности на объект концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
Это одно из ключевых и наиболее принципиальных отличий между данными моделями.
Концессионное соглашение
Объект соглашения (в случае реконструкции) и иное имущество (при наличии) должны принадлежать концеденту на праве собственности на момент заключения концессионного соглашения и, по общему правилу, быть свободными от прав третьих лиц на момент передачи концессионеру.
Для автодорожных и коммунальных проектов, а также проектов в отношении аэродромов и проектов в сфере социального обслуживания граждан Закон о концессиях отдельно допускает сохранение прав хозяйственного ведения или оперативного управления предприятий/учреждений в отношении объекта соглашения при заключении соглашения.
При этом права владения и пользования концессионера в отношении объекта соглашения необходимые для его эксплуатации, регистрируются в качестве обременения права собственности концедента, а в отношении создаваемого имущества права концессионера регистрируются одновременно с регистрацией права собственности концедента.
Соглашение о ГЧП (МЧП)
Объект соглашения (в случае реконструкции) и иное имущество (при наличии) должны принадлежать публичному партнеру на момент заключения соглашения о ГЧП (МЧП) и быть свободными от прав третьих лиц на момент передачи имущества частному партнеру.
Однако возникновение собственности частного партнера на объект соглашения является обязательным условием любого соглашения о ГЧП (МЧП). Соответственно, для объекта, подлежащего реконструкции, право собственности частного партнера оформляется после заключения соглашения о ГЧП (МЧП), для подлежащего созданию – после завершения строительства.
Дальнейший переход права собственности публичному партнеру является опциональным, кроме случаев, когда доля финансового участия в проекте публичного партнера (непосредственное финансирование и стоимость передаваемого имущества) превышает объем финансирования, предоставляемого частным партнером – тогда передача права собственности публичному партнеру обязательна. Смена собственника, если она предусмотрена условиями соглашения, может произойти в любой момент в течение срока его действия.
Отметим, что особые правила установлены для объектов промышленности, принадлежащих частному партнеру или строительства объектов на частных земельных участках, которые были проанализированы в обзоре «ГЧП в Промышленности».
3. Объект концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
Перечни объектов, в отношении которых допускается заключение концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП), являются закрытыми. При значительном пересечении указанные перечни не совпадают полностью, что на практике влияет на выбор правового инструмента структурирования проекта.
Основным критерием разграничения между моделями выступает режим собственности на объект: объектом соглашения о ГЧП (МЧП) не могут являться объекты, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации находятся в государственной собственности и не подлежат отчуждению в частную собственность.
Так, соглашения о ГЧП (МЧП) могут быть заключены только в отношении частных автомобильных дорог. Более подробно с таблицей соотнесения объектов концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП) предлагаем в Приложении 2 «Обзора правовых моделей ГЧП».
4. Распределение эксплуатационных обязательств в концессии и соглашении о ГЧП (МЧП)
Концессионное соглашение
Концессионер всегда обязан осуществлять целевую эксплуатацию объекта (производство товаров, выполнение работ, оказание услуг). Техническое обслуживание (текущий и капитальный ремонт) по общему правилу также возлагается на концессионера, хотя соглашением может быть предусмотрено иное.
Для исполнения своих обязанностей по концессионному соглашению концессионер вправе привлекать третьих лиц – операторов (для использования объекта по целевому назначению), а также технических эксплуатантов (для его технического обслуживания).
Соглашение о ГЧП (МЧП)
При заключении соглашения о ГЧП (МЧП) распределение эксплуатационных обязательств более гибкое. К сфере ответственности частного партнера может быть отнесена эксплуатация и (или) техническое обслуживание объекта соглашения. Если к сфере ответственности частного партнера относится только техническое обслуживание, то эксплуатация осуществляется публичным партнером. Это позволяет адаптировать модель под конкретные потребности проекта.
Для исполнения своих обязанностей по соглашению о ГЧП (МЧП) частный партнер также вправе привлекать третьих лиц – операторов (для эксплуатации по целевому назначению) и технических эксплуатантов (для технического обслуживания), если это допускается условиями соглашения о ГЧП (МЧП).
5. Финансирование концессий и соглашений о ГЧП (МЧП) за счет публичной стороны
Законодательство о ГЧП и концессиях предусматривает схожие механизмы финансового участия публичной стороны.
Выделяют три основные формы предоставления финансирования со стороны концедента (публичного партнера):
А. Капитальный грант
Финансирование части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта на инвестиционной стадии. Размер капитального гранта не может превышать 80% расходов на создание и (или) реконструкцию объекта.
Б. Плата публичного партнера (концедента)
Возмещение и (или) финансовое обеспечение расходов частной стороны на этапе эксплуатации. Плата публичной стороны может покрывать как инвестиционные расходы (затраты на создание (реконструкцию) объекта), так и эксплуатационные расходы.
В. Минимальный гарантированный доход (МГД)
Возмещение недополученных доходов частной стороны от использования (эксплуатации) объекта для обеспечения окупаемости. Финансовое участие публичной стороны может осуществляться в форме МГД, если соглашением предусмотрено получение частной стороной дохода от производимых концессионером товаров, выполнения им работ, оказания услуг.
Ключевое различие моделей:
- Для концессии: допускается возможность полного возмещения расходов концессионеру на создание объекта, однако установлено общее правило, что предельный размер финансового участия концедента должен быть меньше общего размера расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, а также на использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества.
Бюджетные ограничения
Для получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности действуют лимиты: совокупный ежегодный объем расходов бюджета субъекта на исполнение обязательств по концессионным соглашениям, соглашениям о ГЧП (МЧП) и договорам лизинга не должен превышать 10% доходов соответствующего бюджета.
Также в 2026 году приняты изменения, уточняющие перечень средств, учитываемых при расчете предельного размера финансового участия публичной стороны.
Теперь при расчете обязательно учитываются:
- субсидии и бюджетные инвестиции, предоставляемые непосредственно концессионеру (частному партнеру);
- субсидии и бюджетные инвестиции, предоставляемые другим лицам (юридическим лицам, ИП, государственным корпорациям и др.) для последующей передачи концессионеру (частному партнеру);
- бюджетные инвестиции по статье 79 БК РФ,
если такие средства являются источником финансового обеспечения (возмещения) расходов концессионера (частного партнера) на создание (реконструкцию) объекта концессии, а также на использование (эксплуатацию) объекта концессии и иного имущества.
6. Порядок заключения концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
Концессионное соглашение
Закон о концессиях предусматривает два способа заключения концессионного соглашения: по результатам проведения конкурса и без проведения конкурса.
В случае заключения концессионного соглашения по результатам конкурса он проводится в два этапа: (1) предварительный отбор, (2) рассмотрение и оценка конкурсных предложений.
С общими правилами проведения концессионного конкурса вы можете ознакомиться в нашем аналитическом материале.
Без проведения конкурса концессионное соглашение может быть заключено:
- путём трансформации существующих арендных отношений в концессионные;
- в рамках процедуры «частной инициативы»;
- с единой теплоснабжающей организацией (ЕТО) в ценовых зонах теплоснабжения в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, отдельных объектов таких систем, находящихся в зоне деятельности такой организации.
Внеконкурсные процедуры подробнее рассмотрены в практических рекомендациях «Заключение концессии без торгов».
Соглашение о ГЧП (МЧП)
Закон о ГЧП предусматривает два способа заключения соглашения о ГЧП (МЧП): по инициативе публичного партнёра (путём проведения конкурса) и по инициативе частного партнёра.
Заключение соглашения о ГЧП (МЧП) требует обязательной оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества.
Оценка эффективности проекта проводится на основании следующих критериев:
- социально-экономический эффект, который признаётся достаточным в случае соответствия проекта целям и (или) задачам государственных (муниципальных) программ, соответствия технико-экономических показателей объекта соглашения целевым показателям государственных (муниципальных) программ, а также подтверждения обоснованности создания объекта соглашения с учётом потребности в производимых товарах (оказываемых услугах) с использованием объекта соглашения.
Сравнительное преимущество проекта определяется, если он признан эффективным по каждому из критериев, путём его сопоставления с государственным (муниципальным) контрактом. При этом сравниваются следующие показатели:
- объём принимаемых публичным партнёром обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта.
Решение о реализации проекта на принципах ГЧП может быть принято только в случае получения положительного заключения по итогам оценки эффективности и определения сравнительного преимущества.
Участие ВЭБ.РФ в оценке обоснованности распределения рисков
Для соглашений ГЧП (МЧП) с объёмом финансирования создания объекта свыше 3 млрд рублей к оценке привлекается ВЭБ.РФ для оценки обоснованности распределения рисков. Срок проведения оценки ВЭБ.РФ – 30 дней.
При этом:
- для региональных/муниципальных проектов (субъект не получает дотаций) – положительное заключение утверждается после получения заключения ВЭБ.РФ;
- для региональных/муниципальных проектов (субъект получает дотации) –положительное заключение утверждается только при наличии заключения ВЭБ.РФ.
В случае отрицательного заключения ВЭБ.РФ уполномоченный орган вправе не более двух раз обратиться в межведомственную комиссию для согласования доработанного проекта.
Обе модели предусматривают возможность заключения соглашения как по инициативе публичной стороны, так и по частной инициативе. Вместе с тем порядок заключения соглашения о ГЧП (МЧП) предполагает обязательный предварительный этап оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества, тогда как внедрение подобной процедуры для заключения концессионных соглашений только обсуждается.
Отметим, что с 1 января 2026 года все открытые конкурсы на право заключения соглашений о ГЧП и концессионных соглашений проводятся исключительно в электронной форме. Подробнее – в аналитическом материале «Электронный конкурс в ГЧП: порядок и особенности».
7. Согласование с антимонопольным органом изменения условий концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
Концессионное соглашение
При изменении существенных условий концессионных соглашений по региональным и муниципальным проектам требуется согласие антимонопольного органа, если такие изменения приводят к изменению условий финансового участия концедента в части форм, сроков или общего размера денежных обязательств концедента. При этом с 1 сентября 2026 года это положение будет распространяться на концессионные соглашения, заключенные до 2023 года.
Указанное правило не распространяется на концессионные соглашения, заключенные без проведения конкурса с концессионером, определенным решением Правительства в соответствии с частью 1 статьи 37 Закона о концессиях.
Обращаем внимание, что Законом о концессиях установлены особенности изменения существенных условий в отношении проектов в сфере теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения (отдельных объектов таких систем).
Соглашение о ГЧП (МЧП)
Согласие антимонопольного органа на изменение условий соглашения о ГЧП (МЧП) не требуется.
8. Залог объекта соглашения и прав по договору: различия концессии и соглашения о ГЧП (МЧП)
Концессионное соглашение
Закон о концессиях не допускает передачу концессионером в залог объекта концессионного соглашения. Однако в целях обеспечения интересов кредиторов может использоваться залог прав по концессионному соглашению в случае заключения прямого соглашения.
Соглашение о ГЧП (МЧП)
В отличие от концессионной модели, Закон о ГЧП (МЧП) предоставляет частному партнёру право передавать в залог не только права по соглашению, но и сам объект соглашения – в целях обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом.
Залог объекта и (или) прав по соглашению возможен при условии заключения прямого соглашения.
Заключение
Выбор между концессионным соглашением и соглашением о ГЧП (МЧП) зависит от конкретных параметров проекта: необходимости сохранения публичной собственности на объект, распределения эксплуатационных обязательств, возможности и желания частного инвестора получить объект в собственность.
Концессионное соглашение является более «консервативной» моделью, где государство сохраняет контроль над объектом, а частный партнер выступает в роли оператора. Соглашение о ГЧП (МЧП) предоставляет частному партнеру больше гибкости в распределении обязательств и возможность возникновения права собственности на объект, но требует более сложной предварительной процедуры (оценка эффективности и сравнительного преимущества).
Если вы планируете реализацию проекта в форме концессионного соглашения или соглашения о ГЧП (МЧП) и хотите получить профессиональную оценку оптимальной модели структурирования, наша команда P&P Unity готова оказать содействие на всех этапах – от выбора правовой формы до сопровождения переговоров и заключения соглашения.
Запрос на сопровождение проектов государственно-частного партнерства, иных инвестиционных проектов, а также на получение консультаций и дополнительной информации Вы можете направить на info@ppunity.ru, в мессенджерах или по форме обратной связи.
ПОДПИСЫВАЙТЕСЬ НА НАС В TELEGRAM, ВК И MAX
Информация, размещённая на данном веб-сайте, не подлежит дальнейшему воспроизведению и/или распространению без указания ссылки на компанию P&P Unity.
