Как заключить концессионное соглашение: порядок и этапы

Концессионное соглашение – одна из основных правовых форм реализации инфраструктурных проектов в России. Концессионное соглашение является договорной формой сотрудничества публичной и частной сторон, предусматривающей:

1. обязанность концессионера (частной стороны) по созданию и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения («Объект»);
2. обязанность концедента (публичной стороны) предоставить права владения и пользования Объектом для его эксплуатации;
3. обязанность концессионера по эксплуатации Объекта;
4. собственность концедента на Объект. 

Концессионное соглашение заключается в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» («Закон о концессиях») и может содержать иные обязательства.

Заключение концессионных соглашений в отношении объектов информационных технологий, объектов культурного наследия и объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения характеризуется рядом особенностей, не освещенных в настоящей статье. Подробнее об особенностях заключения таких концессионных соглашений см. в Обзоре «ГЧП в IT: новые возможности», материале «ОКН в ГЧП», а также «Руководстве по подготовке коммунальных концессий».

Рассмотрим этапы заключения концессионного соглашения:

Этап 1. Структурирование (предпроектная подготовка)

Структурирование – наиболее трудоёмкий и одновременно наиболее значимый этап, в ходе которого принимаются ключевые решения, которые определяют всю дальнейшую судьбу проекта.

Сбор и анализ исходных данных. Структурирование начинается с анализа правовых, технических и экономических параметров проекта: состава и целевого назначения Объекта, круга потребителей создаваемых товаров, работ или услуг, применимых нормативных требований, наличия смежной инфраструктуры, с которой необходимо обеспечить технологическое или операционное взаимодействие.

Подготовка правовой структуры проекта. На данном этапе прорабатываются вопросы распределения прав на Объект, модели эксплуатации Объекта и особенностей инвестирования, платёжного механизма проекта, форм и объёма финансового участия публичной стороны, возможности коммерческой эксплуатации создаваемого Объекта, а также структуры привлечения проектного финансирования.

Обращаем внимание, что перечень объектов, в отношении которых может быть заключено концессионное соглашение, является закрытым (ст. 4 Закона о концессиях). Если планируемый Объект в перечень не входит, концессионная модель неприменима. Подробнее о других различиях между концессионным соглашением и соглашением о ГЧП (МЧП) можно почитать в этой статье.

Финансовое моделирование. Необходимо оценить совокупный объём инвестиций, источники и механизмы их возврата, срок окупаемости проекта. Финансовая модель становится основой для переговоров с публичной стороной и финансирующими организациями.

Подключение финансирующей организации на раннем этапе. На практике финансирующие организации активно включаются в работу уже после заключения соглашения, однако их привлечение на стадии структурирования позволяет с самого начала учесть выдвигаемые ими требования к проекту, в том числе условия о привлечении финансирования, в тексте соглашения, состав компенсации при досрочном прекращении, перечень особых обстоятельств, ключевые параметры прямого соглашения. Это существенно снижает риск необходимости переработки уже согласованных условий на более поздних стадиях.

Дорожная карта проекта. Важным элементом этапа структурирования является разработка дорожной карты, определяющей последовательность действий, круг уполномоченных органов, которые необходимо вовлечь в работу, а также перечень нормативных актов, подлежащих изменению или принятию для успешной реализации проекта. Для оперативного формирования дорожной карты с учётом типа соглашения и способа его заключения можно воспользоваться калькулятором сроков на платформе ГЧП-советник.

Этап 2. Подготовка документации

Следующим этапом является подготовка документации, в которой отражаются результаты структурирования.

Состав документации определяется способом инициирования проекта. Если проект инициирует публичная сторона, разрабатывается конкурсная документация. Если инициатором выступает частная сторона, подготавливается предложение о заключении концессионного соглашения с приложением проекта соглашения и иных документов, предусмотренных формой предложения о заключении концессионного соглашения, утверждённой постановлением Правительства РФ от 31.03.2015 № 300.

Этап 3. Предварительные переговоры (для частной инициативы)

Данный этап актуален в случае заключения концессионного соглашения в рамках частной инициативы. Закон о концессиях прямо предусматривает возможность проведения переговоров между инициатором частной инициативы и уполномоченным органом до направления последнему предложения о заключении концессионного соглашения. Инвестор вправе запросить у уполномоченных органов необходимые сведения, согласовать принципиальные условия и доработать предложение с учётом позиции публичной стороны.

Практическое значение данного этапа состоит в том, что проекты, прошедшие стадию предварительного согласования, демонстрируют более высокую вероятность достижения коммерческого закрытия. На переговорах формируется взаимопонимание сторон, выявляются и устраняются содержательные расхождения до начала официальной процедуры.

Этап 4. Официальный запуск проекта

Закон о концессиях предусматривает два способа заключения концессионного соглашения: по результатам конкурса и без проведения конкурса.

А. Конкурс

Отметим, что с 1 января 2026 года электронная форма проведения открытого конкурса является обязательной. Подробнее о электронном конкурсе мы рассказывали здесь.

Проведение концессионного конкурса можно разделить на следующие этапы:

a)    Принятие решения о заключении концессионного соглашения

Конкурс проводится в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения, которое содержит существенные условия концессионного соглашения, условия проведения конкурса и указание на уполномоченных органов для утверждения конкурсной документации и создания конкурсной комиссии. В  зависимости от уровня реализации проекта такое решение принимается Правительством РФ, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

b)   Утверждение конкурсной документации

Состав конкурсной документации определяется частью 1 статьи 23 Закона о концессиях. При её подготовке необходимо уделить особое внимание следующим аспектам:

1. Требования к заявителям. Закон о концессиях не устанавливает закрытого перечня требований к заявителям, однако они не должны необоснованно ограничивать доступ к участию в конкурсе и (или) создавать преимущественные условия участия в конкурсе. На практике концеденты, как правило, предъявляют требования к опыту реализации и финансированию аналогичных проектов, наличию финансовых ресурсов и квалификации трудовых ресурсов. Позиции антимонопольных органов и судов по допустимости каждого из этих требований неоднородны, поэтому при их формировании необходимо оценивать риски применительно к конкретному проекту.
2. Критерии конкурса. Перечень возможных критериев является закрытым и включает технические, финансово-экономические и юридические критерии (ч. 2 ст. 24 Закона о концессиях). Их выбор – усмотрение концедента, однако в ряде случаев использование того или иного критерия обязательно: например, если проект предполагает бюджетное финансирование, размер финансового участия концедента должен быть установлен в качестве критерия.
3. Подтверждающие документы и материалы. В конкурсной документации должен быть предусмотрен исчерпывающий перечень документов и материалов (с формой их представления), подтверждающих:

• соответствие заявителей требованиям, установленным конкурсной документацией и предъявляемым к участникам конкурса;
• соответствие заявок на участие в конкурсе и конкурсных предложений  требованиям, установленным конкурсной документацией;
• информацию, содержащуюся в конкурсном предложении.

Концедент не вправе запрашивать документы, не предусмотренные конкурсной документацией.

с) Предоставление конкурсной документации, разъяснение ее положений, изменение

Конкурсная документация размещается на официальном сайте для размещения информации о проведении торгов (www.torgi.gov.ru), на официальном сайте концедента и в открытом разделе электронной площадки одновременно с сообщением о проведении конкурса.

Заявители также вправе направлять запросы о разъяснении положений конкурсной документации оператору электронной площадки, на которой планируется проведение конкурса, не позднее чем за 10 рабочих дней до дня истечения срока представления заявок на участие в конкурсе.

Концедент в сроки, установленные конкурсной документацией, но не позднее чем за 5 рабочих дней до дня истечения срока представления заявок на участие в конкурсе размещает в открытом разделе электронной площадки разъяснения положений конкурсной документации с указанием содержания данного запроса.

Концедент вправе в любое время вносить изменения в конкурсную документацию при условии обязательного продления срока представления заявок или конкурсных предложений таким образом, чтобы этот срок составлял не менее чем 30 рабочих дней со дня внесения таких изменений.

d)   Предварительный отбор

Данный этап включает в себя несколько стадий:

1. представление заявок (срок – не менее чем 30 рабочих дней со дня опубликования сообщения о проведении конкурса);
2. проведение предварительного отбора.

Цель предварительного отбора – проверка соответствия участников требованиям, установленным концедентом. К рассмотрению конкурсных предложений допускаются только участники, прошедшие предварительный отбор.

Если заявок меньше двух. Если по истечении срока представления заявок поступило менее двух заявок (либо по результатам предварительного отбора соответствующей требованиям признана только одна), конкурс признаётся несостоявшимся. Конкурсная комиссия рассматривает единственную заявку: при её соответствии установленным требованиям заявителю предлагается представить предложение о заключении концессионного соглашения на условиях конкурсной документации. Если предложение соответствует критериям конкурса, концедент принимает решение о заключении соглашения с таким заявителем. В случае несоответствия заявки или предложения требованиям процедура завершается без заключения соглашения.

e)    Рассмотрение и оценка конкурсных предложений

Данный этап включает в себя следующие стадии:

1. представление конкурсных предложений (срок – не менее чем 60 рабочих дней со дня направления уведомлений с предложением представить конкурсные предложения);
2. непосредственно рассмотрение и оценка конкурсных предложений. 

Оценка предложений осуществляется путём их сравнения по заранее установленным техническим, финансово-экономическим и юридическим критериям (ч. 2 ст. 24 Закона о концессиях). Победителем признаётся участник, предложивший наилучшие условия.

Если конкурсных предложений меньше двух. Если по истечении срока представления конкурсных предложений поступило менее двух предложений либо конкурсная комиссия признала соответствующей требованиям только одну конкурсную заявку, конкурс признаётся несостоявшимся. В этом случае конкурсная комиссия рассматривает единственное конкурсное предложение и принимает решение о его соответствии или несоответствии требованиям конкурсной документации, решение оформляется протоколом и направляется концедентом оператору электронной площадки для уведомления участника.

При условии соответствия единственного конкурсного предложения требованиям конкурсной документации и критериям конкурса концедент принимает решение о заключении концессионного соглашения с этим участником. Если предложение не соответствует требованиям, процедура заключения концессионного соглашения завершается, а ранее принятое решение о заключении соглашения подлежит отмене или изменению.

f)   Подведение итогов конкурса

Не позднее чем через 5 рабочих дней со дня подписания протокола рассмотрения и оценки конкурсных предложений подписывается протокол о результатах проведения конкурса. В течение 15 рабочих дней он публикуется в официальном издании и размещается на официальном сайте, сайте концедента и электронной площадке – а участники уведомляются оператором электронной площадки.

g)   Переговоры

После подписания протокола о результатах конкурса уполномоченный орган концедента вправе провести переговоры с победителем в целях согласования условий концессионного соглашения. Данный этап является опциональным. По итогам переговоров не могут быть изменены условия, являвшиеся критериями конкурса, а также условия, невозможность изменения которых прямо предусмотрена конкурсной документацией.

h)   Коммерческое закрытие

Концессионное соглашение подписывается в срок, установленный конкурсной документацией, но не ранее чем по истечении 10 дней со дня размещения протокола о результатах конкурса. До подписания соглашения победитель обязан представить обеспечение исполнения обязательств – в противном случае концедент принимает решение об отказе в заключении соглашения. При отказе или уклонении победителя от подписания внесённый им задаток не возвращается; концедент вправе предложить заключить соглашение участнику, чьё предложение заняло второе место.

Б. Внеконкурсный порядок

Без проведения конкурса концессионное соглашение может быть заключено в следующих случаях:

1. по решению Правительства Российской Федерации;
2. путём трансформации арендных отношений в концессионные – способ позволяет заключить концессионное соглашение с арендатором Объекта без проведения конкурса. Для этого договор аренды и планируемое к заключению концессионное соглашение должны соответствовать определенным требованиям;
3. с единой теплоснабжающей организацией (ЕТО) – в ценовых зонах теплоснабжения в отношении объектов теплоснабжения и централизованных систем горячего водоснабжения, находящихся в зоне деятельности такой организации (ч. 2 ст. 52.1 Закона о концессиях);
4. в рамках частной инициативы – наиболее распространённый способ, инициирование которого целиком зависит от частного инвестора.

Частная инициатива

Процесс заключения концессионного соглашения в рамках «частной инициативы» состоит из следующих этапов:

a)    Подготовка и направление предложения

Частный инвестор готовит предложение о заключении концессионного соглашения и проект соглашения по форме, утверждённой постановлением Правительства РФ № 300. При подготовке он вправе проводить переговоры с уполномоченным органом концедента. Затем предложение направляется в соответствующий уполномоченный орган (Правительство РФ, орган субъекта РФ или муниципалитета).

b)   Рассмотрение предложения публичной стороной

Уполномоченный орган рассматривает предложение в 30‑дневный срок и по итогам принимает одно из следующих решений:

1. Решение о возможности заключения концессионного соглашения на предложенных условиях. Если принято решение о возможности заключения соглашения на предложенных условиях, в течение 10 дней такое решение, а также предложение с проектом соглашения размещаются на сайте www.torgi.gov.ru.
2. Решение о невозможности заключения концессионного соглашения. Если по результатам рассмотрения предложения уполномоченный орган принимает решение о невозможности заключения концессионного соглашения, процедура частной инициативы на этом этапе завершается. Перечень оснований для отказа в заключении соглашения является закрытым и может быть расширен только иными федеральными законами. К таким основаниям, в частности, относятся отсутствие у концедента права собственности на Объект, изъятие Объекта из оборота или ограничение его в обороте, несоответствие инициативы программным документам, отсутствие у концедента ресурсного обеспечения для исполнения соглашения и др.
3. Решение о возможности заключения концессионного соглашения на иных условиях. Если принято решение о возможности заключения соглашения на иных условиях, проводятся переговоры в форме совместных совещаний между инициатором и уполномоченным органом. Закон о концессиях не регламентирует срок и порядок их проведения – как правило, концеденты устанавливают их самостоятельно в региональных или муниципальных нормативных актах. По итогам переговоров принимается одно из трёх решений:

• возможности заключения соглашения на скорректированных условиях (после чего инициатор направляет изменённое предложение и проект соглашения, которые рассматриваются в 10‑дневный срок);
• о проведении повторных переговоров;
• о невозможности заключения соглашения.

c) Опубликование предложения о заключении концессионного соглашения

После того как уполномоченный орган принял одно из двух положительных решений:

1. возможности заключения соглашения на предложенных условиях, или
2. возможности заключения соглашения на условиях, предусмотренных изменённым предложением и изменённым проектом соглашения,

в течение 10 дней это решение, предложение и проект концессионного соглашения размещаются на официальном сайте.

Цель размещения предложения – сбор заявок иных лиц о готовности участвовать в конкурсе на условиях, изложенных в предложении.

В течение 45 дней принимаются заявки от иных заинтересованных лиц:

1. если поступила хотя бы одна заявка о готовности участвовать в конкурсе и лицо, представившее заявку, и сама заявка соответствуют установленным требованиям – проводится конкурс в общем порядке (ч. 4.9–2 ст. 37 Закона о концессиях);
2. если заявки не поступили и (или) не соответствуют требованиям, концессионное соглашение заключается с инициатором без проведения конкурса (чч. 4.9–1, 4.10 ст. 37 Закона о концессиях).

По окончании 45‑дневного срока размещения предложения уполномоченный орган:

1. в срок не более 10 рабочих дней рассматривает все поступившие заявки;
2. по результатам рассмотрения составляет протокол рассмотрения заявок о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения.

Составленный протокол размещается уполномоченным органом на официальном сайте в течение 3 рабочих дней со дня его подписания.

d)   Коммерческое закрытие

Если по итогам процедуры (с учётом публикации и рассмотрения заявок иных лиц) заявки от третьих лиц не поступили либо признаны несоответствующими требованиям, концессионное соглашение заключается с инициатором на условиях опубликованного проекта без проведения конкурса.

В таком случае в отношении инициатора в течение 30 дней с момента истечения 45-дневного срока уполномоченным органом принимается решение о заключении концессионного соглашения.

В течение 5 рабочих дней с момента принятия решения инициатору направляется проект концессионного соглашения, который был размещен на официальном сайте, и устанавливается срок для его подписания (не более 1 месяца)

При этом соглашение заключается после того, как инициатор представит подтверждение источников финансирования и возможности их получения.

Соблюдение всех необходимых процедур в рамках частной инициативы занимает около 6–7  месяцев (в случае, если инициатива не переходит в конкурс).

Для наглядной визуализации ключевых этапов и сроков официального запуска проекта – в зависимости от типа соглашения и избранного способа заключения –предлагаем воспользоваться калькулятором сроков на платформе ГЧП-советник.

Запрос на сопровождение проектов государственно-частного партнерства, иных инвестиционных проектов, а также на получение консультаций и дополнительной информации Вы можете направить на info@ppunity.ru, в мессенджерах или по форме обратной связи.

ПОДПИСЫВАЙТЕСЬ НА НАС В TELEGRAM, ВК И MAX

Информация, размещённая на данном веб-сайте, не подлежит дальнейшему воспроизведению и/или распространению без указания ссылки на компанию P&P Unity.