Аспекты расчета эффективности и сравнительного преимущества ГЧП-проектов

При реализации проекта государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства («Проект ГЧП») как на основании частной, так и на основании публичной инициативы уполномоченный орган должен провести оценку эффективности проекта и определение его сравнительного преимущества. Процедура является обязательной для дальнейшего рассмотрения проекта в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации <…>» («Закон о ГЧП»), а инициатор проекта должен указать сведения об эффективности проекта и обоснование его сравнительного преимущества в предложении о реализации проекта.

Как устанавливает Постановление Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514 «О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» («Постановление»), оценка эффективности и определение сравнительного преимущества представляют собой два последовательных этапа, и сравнительное преимущество определяется только в случае, если проект был признан эффективным. Каждый этап, по нашему мнению, нуждается в отдельном рассмотрении:

Оценка эффективности

Критериями оценки эффективности проекта ГЧП являются:

• финансовая эффективность проекта;
• социально-экономический эффект от реализации проекта, рассчитанный с учетом целей и задач, определенных в соответствующих документах стратегического планирования.

В отличие от финансовой эффективности, методика расчета которой досконально описана в Приказе Министерства экономического развития РФ от 30.11.2015 № 894 «Об утверждении Методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» («Методика») с приведением точных математических формул расчета, оценка социально-экономического эффекта и его соответствия целям и задачам, определенным в соответствующих документах стратегического планирования содержит определенную долю условности и субъективности со стороны уполномоченного органа.

Как указывает Методика, социально-экономический эффект проекта признается достаточным, если цели и задачи проекта соответствует не менее чем одной цели и (или) задаче государственных (муниципальных) программ, показатели проекта соответствуют значениям не менее чем двух целевых показателей государственных (муниципальных) программ.

Между законом и подзаконными актами здесь существует расхождение – Методика упоминает только государственные (муниципальные) программы, а Закон о ГЧП требует, чтобы цели и задачи проекта соответствовали документам стратегического планирования. В круг документов стратегического планирования на основании Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» входят не только государственные программы, но и стратегии социально-экономического развития, ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; национальные проекты и другие документы. В правоприменительной практике инициаторы реализованных проектов ссылались и на них – например, на Указ Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации»[1].  Однако, чаще всего инициаторы все же ссылаются именно на государственные (муниципальные) программы, чтобы соответствовать требованиям Методики[2].

Если инициатор проекта ГЧП выбирает ссылаться на государственную программу, возникает вопрос, должен ли проект, публичной стороной которого является субъект РФ, соответствовать государственным программам субъекта РФ или может соответствовать только государственным программам Российской Федерации, или может ли муниципальный проект ГЧП соответствовать только государственным программам. Методика однозначного ответа не дает, но следует полагать, что целесообразно ссылаться на программы, соответствующие уровню проекта. При выдаче заключений об эффективности муниципальных проектов ГЧП, как правило, ссылаются одновременно и на государственные, и на муниципальные программы[3].

Стоит отметить, что Закон о ГЧП не вменяет в обязанность инициатора проекта перечисление конкретных документов стратегического планирования и их пунктов, а указывает только на необходимость включения в предложение о реализации проекта его целей и задач[4]. Однако, требование ссылаться на конкретные акты стратегического планирования установлено Требованиями к сведениям, содержащимся в предложении о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2015 г. № 1386.

Если социально-экономический эффект проекта признается достаточным, уполномоченный орган должен провести количественную оценку эффекта в четыре этапа:

• определение соответствующих проекту по целям, задачам и предмету государственных (муниципальных) программ;
• установка качественного соответствия целей, задач и предмета проекта целям, задачам и предмету государственных (муниципальных) программ;
• выбор целевых показателей (индикаторов) государственных (муниципальных) программ, соответствующих целям, задачам и предмету проекта;
• определение соответствующих технико-экономические показателей проекта на основе выбранных целевых показателей.

По итогам оценки и после определения сравнительного преимущества в случае положительного результата уполномоченный орган должен утвердить заключение об эффективности проекта и его сравнительном преимуществе. На практике заключения уполномоченного органа обычно ограничиваются указаниями на достаточность или недостаточность социально-экономического эффекта без упоминаний о его количественной оценке[5]. Однако, это не означает, что уполномоченные органы подходят к вопросу оценки эффективности проектов ГЧП недостаточно внимательно. Рекомендуем тщательно обосновывать социально-экономический эффект проекта ГЧП, включая в предложение о его реализации акты стратегического планирования с подходящими целевыми показателями. Среди актов стратегического планирования лучше предпочесть государственные и муниципальные программы. Такой подход поможет избежать отклонения проекта ГЧП по формальным основаниям.

Сравнительное преимущество

Сравнительное преимущество, определяемое у проекта ГЧП является производной двух показателей:

• соотношения чистых дисконтированных расходов средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации при реализации проекта ГЧП и чистых дисконтированных расходов при реализации государственного (муниципального) контракта;
• соотношения объема принимаемых публичным партнером обязательств в случае возникновения рисков при реализации проекта ГЧП и объема принимаемых таким публично-правовым образованием обязательств при реализации государственного (муниципального) контракта. При этом риски, не связанные с расходами средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, не учитываются.

Таким образом, суть сравнительного преимущества в обосновании необходимости для публичного партнера предпочесть государственно-частное партнерство государственному контракту с идентичными технико-экономические показателями, сроками, составом и структурой мероприятий. Механизм государственного (муниципального) контракта более управляем для публичной стороны, так как Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ предоставляет публичной стороне больше механизмов контроля, чем Закон о ГЧП.

Инициатору проекта необходимо самостоятельно обосновать сравнительное преимущество проекта ГЧП, рассчитав его на основании приведенных показателей. Как и в случае с оценкой эффективности необходимо соблюдать не только требования Закона о ГЧП, но и требования подзаконных правовых актов – Постановления и Методики.

ПОДПИСЫВАЙТЕСЬ НА НАШ ТЕЛЕГРАМ-КАНАЛ ГЧП-СОВЕТНИК!